העתירה
1. לפניי עתירה מינהלית נגד החלטת משרד התחבורה, משיב 1, להיעתר לבקשתו של משיב 2, עמרם שטרית, להעתיק את מכון הרישוי לכלי רכב, אשר מופעל על-ידו, ממקומו הנוכחי באזור התעשייה בבית-שמש למקום אחר בעיר. העותר, משה שטרית, הנו אביו של משיב 2. אין חולק, כי הלה היה המפעיל של מכון הרישוי עד לשנת 1993, וכי הוא הבעלים של המקרקעין שעליהם הופעל המכון עד לאחרונה. העותר טוען, כי הוא הבעלים של מכון הרישוי האמור גם כיום1 ולפיכך, לגרסתו, שגה משרד התחבורה משהנפיק רישיונות להחזקת מכון הרישוי וכתבי הרשאה להפעלתו - על שמו של משיב 2, ומשהתיר לאחרון להעביר את המכון ממיקומו הנוכחי. כמו-כן, מלין העותר על פגמים נוספים שנפלו בהחלטה בדבר העתקת מכון הרישוי, ובכללם - אי-מתן זכות טיעון לעותר, כבעלים של מכון הרישוי, לטענתו, בטרם קבלת ההחלטה.
לאור האמור, מבקש העותר לבטל את ההחלטה נושא העתירה, המתירה את העברת המכון ממקומו; להורות על ביטול כל החלטה שניתנה על-ידי משרד התחבורה להנפקת כתבי הרשאה להפעלת מכון הרישוי על-ידי משיב 2; ולאסור על המשיבים לפעול בכל דרך להעתקת מיקומו של מכון הרישוי.
המסגרת הנורמטיבית
2. סעיף 4 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן - פקודת התעבורה) מסמיך את שר התחבורה לקבוע בתקנות, בין-היתר, הוראות הנוגעות ל"מתן רישיון לרכב, חידושו, העברתו, צורתו, כללי החזקתו ותנאיו...". מכוח הסמכה זו, הותקנה תקנה 273(א) לתקנות התעבורה תשכ"א-1961 (להלן - תקנות התעבורה), אשר קובעת, כי "המבקש רשיון רכב או חידושו יביא את הרכב למשרד רשות הרישוי שאליו הגיש את הבקשה או לתחנת בדיקה שאישרה רשות הרישוי או למקום אחר שתורה רשות הרישוי ובמועד שתורה".
עד לאמצע שנות השישים החזיק משרד התחבורה מכונים לבדיקות רישוי כלי רכב והפעילם בעצמו; אולם, עם הגידול בכלי הרכב בישראל, הועברה בהדרגה האחריות לביצוע הבדיקות לגורמים פרטיים שהוסמכו לכך. עם זאת הובהר בפסיקה, כי ניהול תחנת בדיקה כאמור הנה "פונקציה שלטונית מובהקת", על-אף מסירתה לידיים פרטיות (בג"ץ 1064/94 קומפיוטסט ראשל"צ 1986 בע"מ נ' שר התחבורה פ"ד מט(4) 808, 812-811, 816 (1995)).
במסגרת זו מנפיק משרד התחבורה "כתב הרשאה" לתחנות בדיקה (להלן גם - מכוני רישוי), כגון זו הניצבת בלב העתירה דנן, זאת בכדי שאלה תוכלנה לבחון את כשירותם ותקינותם של כלי רכב. ואולם, אין בנמצא הגדרה אשר תבהיר מהו "כתב הרשאה" - לא בפקודת התעבורה ואף לא בתקנות התעבורה. עם-זאת, מצוין על-גבי כתב ההרשאה עצמו, שתנאי לקיומו הנו כי בעלי המפעלשלגביו ניתן כתב ההרשאה מחזיקים ברישיון מפעל תקף, שניתן לפי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (מוסכים ומפעלים לכלי רכב), תש"ל-1970 (להלן - צו הפיקוח או הצו).
3. סעיף 2 לצו הפיקוח קובע, כי "לא יפתח אדם ולא ינהל מפעל, ולא יעשה בו עבודה או מלאכה ולא ייתן בו שירות אלא לפי רישיון מאת הרשות ובהתאם לתנאי הרישיון...". "רישיון" הוגדר בסעיף 1 לצו "לרבות כתב הסמכה, אישור ניהול לפי צו זה ולרבות בקשה לחידוש רישיון". לצד זאת, "מפעל" הוגדר כ"מקום שבו נעשית מלאכה ברכב או ברכב מנועי כמשמעותם בפקודת התעבורה, או ניתן להם שירות, לרבות מוסך נייד"; וכן הוגדר "בעל מפעל - לרבות מנהל המפעל ואדם האחראי לניהולו". סעיף 4 לצו קובע, כי ל"רשות" (מנהל האגף לרכב ושירותי תחזוקה במשרד התחבורה, או מי שהוסמך על-ידו לשם ביצוע הסמכויות לפי צו הפיקוח) נתונים הסמכות ושיקול הדעת להעניק רישיון, לחדשו או לסרב לעשות כן; וכי תוקף רישיון שיינתן ל"מפעל" לא יעלה על שנה אחת.
סעיף 5(א) לצו מפרט את התנאים להענקת רישיון מפעל: מקום ומבנה מתאימים; ציוד מתאים; ומנהל מקצוע בעל כתב הסמכה, או מנהל מקצועי. בהתאם לאמור בסעיף 5(א1), הדרישות הפרטניות לכל סוג "מפעל" רוכזו בתוספת הראשונה לצו; ובכל הנוגע למוסך רישוי - פורטו שטחי כל חלקי המבנה, הידע המקצועי הנדרש מכל בעלי המקצוע, וכן הובהר, כי "בנוסף לעמידה בתקן חובה יש להצטייד ב"כתב הרשאה" עפ"י תקנה 273 לתקנות התעבורה".
עוד נקבע, בסעיף 7 לצו הפיקוח, כי "בעל רישיון לא יעבירו לאחר בכל דרך מדרכי ההעברה".
4. החלטותיו של משרד התחבורה לפי תקנה 273(א) לתקנות התעבורה, בכל הנוגע למכוני הרישוי, הנן, ככל החלטה מינהלית, החלטות שבשיקול דעת. על-כן, עקרון היסוד, המשמש נר לרגלנו גם בהכרעה הנדונה בעניין החלטתו של משיב 1, הוא כי תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשה הרשות המינהלית, הנו "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח' נ' משרד הפנים (12.9.05)). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית, לא אמור לבצע במקומה את מטלותיה ואל לו להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח', לעיל; עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05)).
על-רקע הדברים האמורים, אפנה לבחון את טענות הצדדים בעתירה.
הרקע העובדתי העולה מכתבי הטענות
5. עד לשנת 1993 היה העותר הבעלים של "מכון רישוי שטרית" - תחנת בדיקת לכלי רכב לפי סעיף 273 לתקנות התעבורה, באזור התעשייה בבית-שמש; אשר הוקמה בסמוך למוסך לתיקון כלי רכב בשם "מוסך שטרית", שאף הוא בבעלות העותר, והעותר מפעיל אותו גם כיום. "מכון שטרית" פעל מכוח כתב הרשאה מס' 8664, שניתן לו על-ידי משרד התחבורה.
ביום 25.7.93 הודיע משרד התחבורה ל"מכון רישוי שטרית" על הפסקת הפעילות בו החל מיום 1.8.93 מחמת ליקויים בהפעלתו, ובכלל זה - אי-הפרדה משפטית ומינהלית בין המכון לבין "מוסך שטרית" שהופעל על-ידי העותר בצמוד לו. בהודעה זו צוין, כי הפעילות במכון מופסקת עד שיעמוד המכון בכל הקריטריונים הנדרשים להפעלתו; וכי לשם חידושהפעילות יש לפנות למרכז שירותי תחבורה מחוזי במשרד התחבורה, מר רפי אלישע.
בסמוך למועד האמור שב משיב 2, בנו של העותר, משהות ממושכת בחו"ל. בתכוף לאחר מכן, ביום 16.8.93, נחתם הסכם בכתב-יד בין העותר לבין משיב 2 (להלן - ההסכם הראשון), ובו צוין כדלהלן:
"שטרית משה, ת.ז... בעל מכון הרישוי בבית שמש משכיר את המבנה ואת הציוד ואת תוכן המבנה לשטרית ארמנד [עמרם] ת.ז...
את המבנה והציוד אני משכיר לתקופה של 5 שנים מיום 16.8.93 עד 16.8.98..."
ביום 1.9.93 נתקבלה ב"מכון שטרית" הודעה מטעם מר רפי אלישע, שכותרתה "רישיון משרד התחבורה להחזקת מפעל ל
הפעלה מחדש" (ההדגשות אינן במקור), ובה פורטו התנאים שעל המכון למלא כדי להפעילו מחדש, ובכלל זה - הגשת בקשה להרשאה.